Hace aproximadamente un mes, el Segundo Tribunal Ambiental dictó sentencia definitiva en la causa Rol R-459-2024, resolviendo la reclamación interpuesta por el Comité de Vivienda “Villa Dulce 2000” en contra de la declaratoria del humedal urbano “Entre Cerros”. Se trata de un caso interesante y de especial complejidad, que probablemente despierta resistencia en ciertos sectores y respaldo en otros.
Sin embargo, más allá de las reacciones que pueda generar, el fallo aborda un aspecto neurálgico del desarrollo contemporáneo del derecho ambiental, en torno al cual es previsible que persista una discusión doctrinal y jurisprudencial sostenida.
En su resolución, el Tribunal reconoce expresamente que la declaratoria de humedal urbano no constituye un mero acto de constatación técnica de que un determinado predio cumple con las características señaladas en el artículo 8° del Reglamento de Humedales Urbanos (criterios de delimitación). Por el contrario, afirma que dicha decisión involucra necesariamente un ejercicio de ponderación administrativa orientado a la consecución de objetivos de política pública, lo que imprime al procedimiento una dimensión valorativa que excede la mera verificación de requisitos formales. Para ese efecto, la sentencia reflexiona acerca del rol del Estado y la Administración Pública, argumentando que el procedimiento de declaratoria de humedales “exige integrar las dimensiones sociales, económicas y ambientales (…), por cuanto éste debe estar guiado por un enfoque de desarrollo sustentable”.
En este sentido la sentencia presenta varias particularidades que me gustaría comentar:
- La interpretación del régimen de declaratoria de humedales urbanos está lejos de ser pacífica. Una lectura estricta de la Ley N° 21.202 podría llevar a concluir que solo las condiciones técnicas y ambientales –esto es, el mero cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 8° del Reglamento– son relevantes para dicha declaratoria. Desde esa perspectiva, cualquier otra consideración, como intereses privados o colectivos distintos de la protección ambiental, sería ajena al procedimiento. Esta concepción parte del supuesto de que el legislador ya habría realizado una ponderación general al establecer que los humedales ubicados dentro del radio urbano pueden ser declarados y protegidos, prescindiendo de evaluaciones adicionales.
- Sin embargo, esta forma de entender el diseño regulatorio de la declaratoria resulta discutible. Es irreal suponer que el legislador haya anticipado y regulado todas las situaciones en que colisionan intereses ambientales y de otra naturaleza. Aunque la Ley N° 21.202 fue concebida como una respuesta frente a amenazas frecuentes –como el desarrollo inmobiliario– ello no significa que haya excluido de forma absoluta la ponderación en casos donde la rentabilidad social de proteger o no proteger un humedal puede ser objeto de debate. En tales escenarios, la decisión exige una valoración de los intereses en conflicto, concluyendo en lo que podría denominarse una “regla de prevalencia condicionada»”, es decir, una regla que determina bajo qué condiciones un interés debe primar sobre otro.
- En contextos jurídicamente complejos, dinámicos y con multiplicidad de intereses en juego, no resulta razonable que la definición de cuál interés debe prevalecer sea atribuida exclusivamente al legislador. Tal modelo, en cierta forma, es incompatible con la actual distribución de competencias entre órganos del Estado y con el rol que la ley asigna a la Administración en la conducción y diseño de políticas públicas. Por lo general es la autoridad administrativa a la que se le asigna la delicada tarea de ponderar, en específico, los bienes o valores que deben maximizarse. Y el espacio natural para esa ponderación se encuentra en el procedimiento administrativo, donde deben evaluarse la integridad de los factores relevantes para tomar decisiones que maximicen el bienestar social y la protección ambiental. Por ello, se hace indispensable internalizar que los márgenes de discrecionalidad de la autoridad administrativa son amplios, permitiéndole conciliar caso a caso los distintos intereses concurrentes.
- Otra razón complementaria apunta a la existencia de múltiples fines de política pública. La decisión del Ministerio del Medio Ambiente de declarar un humedal urbano puede entrar en tensión con otros valores que también forman parte del mandato estatal. El interés general no es uno solo ni está representado exclusivamente por la Administración; en cambio, debe entenderse como el resultado de una articulación entre intereses primarios (definidos por el legislador) y secundarios (públicos o privados), que concurren legítimamente en el procedimiento. Esta concepción implica una transformación relevante del entendimiento clásico del interés general, ampliándolo hacia una lógica más inclusiva y deliberativa.
- En este escenario, la coordinación interadministrativa adquiere especial relevancia. Si cada órgano del Estado persigue sus fines sin considerar los efectos sobre las competencias de los demás, se genera una constante fricción institucional. Lo ideal es que los órganos actúen en armonía, procurando una integración coherente de sus respectivas finalidades. Esa convergencia suele buscarse en el diseño de la regulación ambiental, incorporando dimensiones científicas, sociales, económicas y tecnológicas. No obstante, cuando ello no ocurre, es deber de la autoridad resolver, mediante decisiones fundadas, las preferencias y compatibilidades entre distintas políticas públicas.
La tesis expuesta por la sentencia no debiera sorprender desde la perspectiva del derecho ambiental. Como indica Schmidt-Assmann: “el derecho ambiental viene a demostrar, finalmente, la necesidad de establecer claras diferencias incluso dentro de los propios intereses públicos generales. En efecto, entre las propias autoridades estatales competentes (…) puede haber opiniones muy alejadas entre sí sobre cuál sea el legítimo interés público en un caso concreto” (Schmidt-Assmann 2002, 137). Producto de ello, la tensión entre protección ambiental y otros valores es una constante, tanto en la formulación normativa como en las decisiones administrativas singulares.
El derecho ambiental moderno no opera en un vacío; se ve obligado a considerar y articular variables científicas, económicas y sociales. De este modo, las herramientas administrativas orientadas a la protección del medio ambiente deben abrirse a la ponderación de otros fines relevantes, que resultan también ser objeto de protección, permitiendo de este modo decisiones integradoras que reflejen el carácter plural y dinámico de las necesidades sociales. Mal que mal, en eso parece consistir -a grandes rasgos- el desarrollo sustentable.
Columna de opinión del Dr. Iván Hunter, Profesor Titular del Instituto de Derecho Público